統(tǒng)籌施策健全橫向生態(tài)補償機制

　　近日，經國務院同意，財政部、生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、水利部、國家林草局聯(lián)合印發(fā)《關于進一步健全橫向生態(tài)保護補償機制的意見》（以下簡稱《意見》）和《關于深入推進大江大河干流橫向生態(tài)保護補償機制建設的實施方案》（以下簡稱《實施方案》）。

　　建立“成本共擔、效益共享、合作共治”的橫向生態(tài)保護補償機制，是“綠水青山就是金山銀山”的重要轉化路徑，有利于促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。兩個重要文件明確了健全橫向生態(tài)保護補償機制的“時間表”和“路線圖”，提出了工作目標、重點任務和具體措施。

　　補償機制效益明顯

　　今年4月，湖北省人民政府與陜西省人民政府正式簽署漢江流域（鄂陜段）橫向生態(tài)保護補償協(xié)議。協(xié)議約定，兩省本著“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，保護責任共擔、流域環(huán)境共治、生態(tài)效益共享”的原則，以漢江干流的跨省界國控斷面羊尾為責任斷面，以水質類別和高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷三項特征污染物濃度改善情況為補償指標，分別計算水質類別達標補償金和特征污染物濃度改善補償金。

　　生態(tài)保護補償是指通過財政縱向補償、地區(qū)間橫向補償、市場機制補償?shù)葯C制，對按照規(guī)定或者約定開展生態(tài)保護的單位和個人予以補償?shù)募钚灾贫劝才拧Ｆ渲?，橫向生態(tài)保護補償主要是生態(tài)受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)通過協(xié)商等方式建立生態(tài)保護補償機制。

　　黨的二十屆三中全會明確，健全橫向生態(tài)保護補償機制。近年來，重點流域橫向保護補償機制建設穩(wěn)步推進。截至目前，通過政策和資金引導，已推動24個省份建立了30個跨省流域橫向生態(tài)保護補償機制，江蘇、福建、四川、云南等省份實現(xiàn)了省內重點流域補償機制全覆蓋，流域聯(lián)防聯(lián)控機制不斷健全。

　　同時，相關政策措施逐步完善。2016年，財政部牽頭印發(fā)《關于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導意見》，對流域生態(tài)補償基準、方式、標準等重大問題予以明確。此后，又陸續(xù)出臺支持長江、黃河全流域建立橫向生態(tài)保護補償機制相關政策文件。

　　中國財政科學研究院研究員樊軼俠認為，中央和地方各級政府在綠色發(fā)展理念和區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略指引下，堅持“誰受益誰補償、誰保護誰受償”原則，制定了一系列建立健全橫向生態(tài)補償制度政策，各地政府積極創(chuàng)新實踐，因地制宜打造出多種橫向生態(tài)保護補償樣板。

　　“從實踐看，開展機制建設的流域生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)向好，重點污染物濃度顯著下降，跨界斷面水質改善明顯，補償機制的生態(tài)效益、經濟效益和社會效益不斷擴大。”財政部有關負責人表示，同時也要看到，一些地區(qū)間橫向補償還面臨難點堵點，在補償協(xié)議簽訂、協(xié)議履行等環(huán)節(jié)需要進一步規(guī)范，這就要求建立覆蓋更加全面、權責更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的橫向生態(tài)保護補償機制。

　　明確政策目標任務

　　“進一步健全橫向生態(tài)保護補償機制是國家治理體系建設的重要構成，也是將‘綠水青山就是金山銀山’轉化為現(xiàn)實的重要制度和路徑設計?！兑庖姟穼π码A段橫向生態(tài)保護補償機制進行總體設計，《實施方案》作為落實《意見》的重要舉措，主要明確中央層面組織協(xié)調在長江、黃河等重點流域干流建立統(tǒng)一的橫向生態(tài)保護補償機制，有重要的示范和引領作用?！敝袊鐣茖W院財經戰(zhàn)略研究院財政研究室主任何代欣表示。

　　《意見》和《實施方案》明確了健全橫向生態(tài)保護補償機制的總體政策目標：推動建立覆蓋更加全面、權責更加明晰、方式更加多元、治理更加高效的橫向生態(tài)保護補償機制，實現(xiàn)生態(tài)產品供給地與受益地良性互動，真正讓保護者、貢獻者得到實惠。健全獎罰分明的制度機制，堅持“誰污染、誰治理，誰保護、誰受益”，強化激勵約束，吸引更多社會資本參與生態(tài)文明建設。

　　同時，明確了近期和遠期的分階段目標：到2027年，長江、黃河干流統(tǒng)一的橫向生態(tài)保護補償機制建成，各地基本建立覆蓋轄區(qū)內重點河流的跨區(qū)域流域橫向生態(tài)保護補償機制，跨流域重大引調水工程橫向生態(tài)保護補償機制建設穩(wěn)步推進，森林、草原、大氣、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等生態(tài)環(huán)境要素橫向生態(tài)保護補償機制建設得到有益探索。

　　到2035年，流域橫向生態(tài)保護補償機制建設深入推進，全面覆蓋長江、黃河等重點流域干流及其重要支流，并向更廣范圍、更深內涵、更豐富形式拓展，生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)提升，生態(tài)系統(tǒng)服務功能不斷增強，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善，國家生態(tài)安全得到有效保障，生態(tài)環(huán)境治理體系更加健全，美麗中國建設成效顯著。

　　《意見》提出了一系列重點任務，其中一項是中央統(tǒng)一建立大江大河干流補償機制，統(tǒng)一核算各省份出資或受償金額。對長江、黃河干流由中央建立統(tǒng)一的補償機制，是否意味著橫向生態(tài)保護補償責任主體發(fā)生變化？“中央建立統(tǒng)一機制，目的是讓大江大河干流各省份同步參與進來，作為一個整體統(tǒng)一建立橫向生態(tài)保護補償機制。這一機制不改變現(xiàn)有責任劃分，仍以地方為主。地方在中央統(tǒng)一機制基礎上，自行拓展和深化兩兩協(xié)商機制，逐步拓展至重要支流及行政區(qū)域內所有流域，積極探索多元化、市場化生態(tài)補償方式。”財政部有關負責人表示。

　　推動市場化多元化

　　《意見》提出，推動補償方式從財政補償向市場化補償拓展，吸引社會資本參與開發(fā)利用和保護修復的不同環(huán)節(jié)，建立開發(fā)利用主體和保護修復主體利益連接機制。推動補償方式從資金補償向多元化補償拓展，鼓勵地方通過聯(lián)建生態(tài)產業(yè)園區(qū)、技術援助、智力支持、定向人才培養(yǎng)、定向招工等豐富補償方式。

　　“財政部將會同有關方面積極推動建立市場化多元化的橫向生態(tài)保護補償機制，實現(xiàn)生態(tài)產品供給地與受益地良性互動，讓保護者、貢獻者得到實惠。”財政部有關負責人說。

　　據(jù)悉，在市場化層面，將加快培育碳排放權、排污權、用水權等資源要素交易市場，合理界定和配置生態(tài)環(huán)境權益，引導生態(tài)受益者對生態(tài)保護者進行補償。充分發(fā)揮政府投資基金的撬動作用，引導社會資本積極參與生態(tài)保護治理，形成政府引導、社會參與、市場調節(jié)的良好局面。

　　在多元化層面，鼓勵地方先行先試，在流域橫向生態(tài)保護補償?shù)幕A上，因地制宜探索拓展森林、草原、大氣、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等多元化補償途徑；推動生態(tài)保護補償從單一的政府資金補償向多種補償方式轉變，從協(xié)同治理向共同發(fā)展轉變，從“輸血式”向“造血式”轉變。

　　“市場化、多元化生態(tài)補償機制是深化橫向生態(tài)補償制度改革的關鍵之一。下一步，市場化、多元化的橫向生態(tài)補償方式必將發(fā)揮深層次作用，不斷激發(fā)有效市場的活力和效率。”樊軼俠分析，市場化層面，通過培育市場、明晰產權，實現(xiàn)生態(tài)產品外部性的內部化，積極穩(wěn)妥發(fā)展生態(tài)產業(yè)，拓展市場化融資渠道；多元化層面，在完善生態(tài)產品價值核算體系的基礎上，統(tǒng)籌資金、人才、科技、產業(yè)等要素，進一步明確多種補償方式，以確保補償措施的多樣性和靈活性，強化上下游利益聯(lián)結和共享。

　　對于創(chuàng)新補償形式，樊軼俠認為，主要是推動補償方式從資金補償向多元化補償拓展?！笆聦嵣?，地方試點已取得顯著成效。比如，隨著新安江流域生態(tài)補償機制升格為‘新安江—千島湖’生態(tài)環(huán)境共同保護合作區(qū)，新安江流域也由單一的生態(tài)資金補償向生態(tài)、產業(yè)、人才等領域全方位深層次的合作轉變；上游攜手下游地區(qū)開展水生態(tài)修復和全域生態(tài)環(huán)境保護，‘一水共護’正加速邁向‘一域共富’?！狈W俠說。

　　“橫向生態(tài)保護補償機制的建立和實施是一個長期工程。下一步，需要壓實地方主體責任，把《意見》和《實施方案》各項要求落到實處?！焙未勒f。

（文章來源：經濟日報）

(原標題：統(tǒng)籌施策健全橫向生態(tài)補償機制)

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