關(guān)于全球金融治理的若干思考——中國人民銀行行長潘功勝在2025陸家嘴論壇上的主題演講

關(guān)于全球金融治理的若干思考

——中國人民銀行行長潘功勝在2025

陸家嘴論壇上的主題演講

　　尊敬的吉寧書記、中國人民銀行原行長小川先生、龔正市長，尊敬的王江、云澤、吳清、海峰、鶴新同志，尊敬的各位來賓：

　　大家好！

　　非常感謝上海市委、市政府特別是陳書記、龔市長對金融事業(yè)和人民銀行的關(guān)心和支持，非常榮幸擔任本屆論壇的共同輪值主席。經(jīng)過多年努力，陸家嘴論壇已經(jīng)成為具有很強國際影響力和市場傳播力的交流平臺。我代表人民銀行，也代表主辦方，向大家表示熱烈的歡迎和衷心的感謝！

　　在去年的陸家嘴論壇上，我報告了中國的貨幣政策立場和未來貨幣政策框架的演進。一年來，人民銀行堅持支持性的貨幣政策立場，從數(shù)量、價格、結(jié)構(gòu)等方面，出臺了多項貨幣政策措施，有效支持了經(jīng)濟持續(xù)回升向好和金融市場的穩(wěn)定。同時，我們完善貨幣政策框架，優(yōu)化貨幣政策中間變量，培育政策利率，提升貨幣政策傳導效率，豐富貨幣政策工具箱，做好政策溝通和預期引導。貨幣政策框架的轉(zhuǎn)型是一個漸進、持續(xù)的過程，未來我們還將不斷地做好評估和完善。

　　下面，我以“關(guān)于全球金融治理的若干思考”為主題，與大家做一個交流。全球金融治理是一個十分寬泛的話題。今天，我主要聚焦國際貨幣體系、跨境支付體系、全球金融穩(wěn)定體系、國際金融組織治理四個問題，與大家分享幾點看法。

　　第一個問題，關(guān)于國際貨幣體系。

　　從歷史看，國際貨幣體系始終處于演進之中，國際主導貨幣的更替反映了國際格局的深刻變化和國家競爭力的迭代。17世紀，荷蘭盾成為早期國際通用貨幣；18世紀末至20世紀上半葉，英鎊成為國際主導貨幣；二戰(zhàn)后，美元確立主導地位并延續(xù)至今。

　　國際主導貨幣具有全球公共品的屬性，由一國主權(quán)貨幣來承擔，與生俱來就存在一些內(nèi)在的不穩(wěn)定問題。一是當主權(quán)貨幣國自身利益與全球公共品屬性發(fā)生矛盾時，主權(quán)貨幣國會更多考慮自身利益，影響對全球公共品的提供。二是主權(quán)貨幣國的財政和金融監(jiān)管問題、內(nèi)部經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性矛盾的不斷累積，會以金融風險的形式向全球溢出，甚至演變?yōu)閲H金融危機。三是當出現(xiàn)地緣政治沖突、國家安全利益考量甚至戰(zhàn)爭時，國際主導貨幣容易被工具化、武器化。

　　因存在上述問題，國際上對改革貨幣體系的討論越來越多。過去十多年，國際貨幣體系變革的驅(qū)動力量，主要來自國際金融危機之后的經(jīng)濟金融層面，相關(guān)討論也主要是在經(jīng)濟金融層面；當前新一輪的討論，更多來自地緣政治層面。這些討論大致有兩個方向。

　　第一個方向，是如何弱化對單一主權(quán)貨幣的過度依賴和負面影響，形成少數(shù)強勢主權(quán)貨幣的良性競爭和激勵約束機制。國際貨幣體系向多極化發(fā)展，有助于推動主權(quán)貨幣國強化政策約束，提升國際貨幣體系韌性，更有效地維護全球經(jīng)濟金融穩(wěn)定。歐央行行長拉加德女士最近有個演講，她認為，基于多邊合作的全球體系正在裂變，美元的主導地位不確定性上升，歐元有望在全球貨幣體系中扮演更重要的角色。

　　過去20多年中，國際貨幣體系的演進有兩個重要特征。一是歐元于1999年誕生，目前在全球外匯儲備中的占比約為20%，僅次于美元。二是2008年國際金融危機后，人民幣國際地位穩(wěn)步上升。人民幣已成為全球第二大貿(mào)易融資貨幣；按全口徑計算，人民幣已成為全球第三大支付貨幣；在國際貨幣基金組織（IMF）特別提款權(quán)（SDR）貨幣籃子中的權(quán)重位列全球第三。

　　未來，國際貨幣體系可能繼續(xù)朝著少數(shù)幾個主權(quán)貨幣并存、相互競爭、相互制衡的格局演進。無論是單一主權(quán)貨幣還是少數(shù)幾個主權(quán)貨幣作為國際主導貨幣，主權(quán)貨幣國都需要承擔相應責任，強化國內(nèi)財政紀律和金融監(jiān)管，推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性改革。

　　討論的第二個方向，是由一種超主權(quán)貨幣作為國際主導貨幣，討論比較多的是IMF特別提款權(quán)（SDR）。人民銀行前行長周小川先生就曾在2009年提出過這一問題。理論上，SDR能夠較好地克服單一主權(quán)貨幣作為國際主導貨幣的內(nèi)在問題，具有更強的穩(wěn)定性，可以更好承擔全球公共品的職能，調(diào)節(jié)全球流動性并實施危機救助，具有成為超主權(quán)國際貨幣的特征。

　　SDR成為國際主導貨幣，在政治層面上面臨著國際共識和驅(qū)動力不足的問題，而且目前市場的規(guī)模、深度、流動性不足，發(fā)揮的作用比較有限。推動SDR成為國際主導貨幣，需要各成員國在政治層面凝聚共識，而在當前國際環(huán)境下，做到這一點并不容易。在操作層面，需要優(yōu)化機制安排，逐步擴大SDR的使用。在分配和發(fā)行機制上，目前IMF分配SDR主要用于危機應對，多采取一次性大額發(fā)行的方式。未來，可增加常態(tài)化SDR發(fā)行并擴大發(fā)行規(guī)模。在使用范圍上，積極推動私營部門和各類市場主體積極參與，在國際貿(mào)易、投融資活動中廣泛使用SDR，發(fā)行以SDR計價的債券，提升SDR作為儲備資產(chǎn)的作用，并建立適應大規(guī)模使用的SDR結(jié)算機制。

　　第二個問題，關(guān)于跨境支付體系。

　　跨境支付體系是全球貨幣資金運行的“動脈”，是促進國際貿(mào)易和投融資、維護金融穩(wěn)定的重要依托，也是國際貨幣體系的重要支撐。國際貨幣體系向少數(shù)幾個主權(quán)貨幣并存演進和數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展，將促進跨境支付體系的多元化發(fā)展；多元化的跨境支付體系反過來也將加速國際貨幣體系的變革。

　　近年來，傳統(tǒng)跨境支付體系面臨的問題逐漸凸顯。一是傳統(tǒng)跨境支付方式與新興數(shù)字技術(shù)存在代差，效率低、成本高、普及性差等問題亟待改善。二是跨境支付需要協(xié)調(diào)不同的法律和監(jiān)管框架、更多的利益相關(guān)者，國際合作有待加強。對此，G20等國際組織高度關(guān)注，專門制定了改善跨境支付的路線圖。三是地緣政治博弈加劇，傳統(tǒng)跨境支付基礎(chǔ)設施容易被政治化、武器化，作為單邊制裁工具使用，破壞國際經(jīng)濟金融秩序。

　　在這種背景下，全球希望改善跨境支付體系的呼聲不斷高漲，新興支付基礎(chǔ)設施和結(jié)算方式不斷涌現(xiàn)，推動全球跨境支付體系朝著更加高效、安全、包容、多元的方向發(fā)展。這一趨勢未來會持續(xù)增強。

　　一是跨境支付體系向多元化發(fā)展。幣種方面，越來越多的國家和地區(qū)使用本幣結(jié)算，促進更多貨幣的國際化使用，單一主權(quán)貨幣主導跨境支付的局面正逐步改變。渠道方面，除傳統(tǒng)的代理行模式外，新興跨境支付系統(tǒng)、區(qū)域性多邊支付系統(tǒng)等陸續(xù)出現(xiàn)，結(jié)算渠道更加多樣，跨境支付效率進一步提升。經(jīng)過十余年的建設與發(fā)展，中國已初步建成多渠道、廣覆蓋的人民幣跨境支付清算網(wǎng)絡。

　　二是支付系統(tǒng)和生態(tài)的互操作性不斷提升。更多國家和地區(qū)延長支付系統(tǒng)運行時間、采用國際通用報文、推進快速支付系統(tǒng)互聯(lián)互通，提高跨境支付的效率、降低交易成本。以亞洲為代表的國家和地區(qū)通過二維碼支付互聯(lián)互通，大幅提高了零售支付生態(tài)的互操作性，極大便利了居民跨境支付。

　　三是新興技術(shù)在跨境支付領(lǐng)域加速應用。區(qū)塊鏈和分布式賬本等新興技術(shù)推動央行數(shù)字貨幣、穩(wěn)定幣蓬勃發(fā)展，實現(xiàn)了“支付即結(jié)算”，從底層重塑傳統(tǒng)支付體系，大幅縮短跨境支付鏈條，同時對金融監(jiān)管也提出了巨大的挑戰(zhàn)。智能合約、去中心化金融等技術(shù)也將持續(xù)推動跨境支付體系的演進和發(fā)展。

　　第三個問題，關(guān)于全球金融穩(wěn)定體系。

　　2008年金融危機前，國際社會主要依賴以IMF為主的全球金融安全網(wǎng)進行事中事后救助。危機之后，進一步強化了金融監(jiān)管規(guī)則等事前防范機制。

　　一方面，多層次的金融安全網(wǎng)持續(xù)完善。在去年3月的博鰲亞洲論壇上，我就加強金融安全網(wǎng)建設作了演講。在全球?qū)用妫?/strong>近年來，IMF不斷增強危機救助能力，強化政策監(jiān)督職能，擴大政策監(jiān)督范圍。在區(qū)域?qū)用妫?/strong>歐洲穩(wěn)定基金、拉美儲備基金、亞洲清邁倡議、阿拉伯貨幣基金等相繼建立，成為相關(guān)地區(qū)金融穩(wěn)定的重要支撐。在雙邊層面，美聯(lián)儲、歐央行等主要發(fā)達經(jīng)濟體央行通過貨幣互換機制，在危機時期向市場注入流動性。新興市場本幣互換合作也在穩(wěn)步推進。目前人民銀行與30多個國家和地區(qū)央行或貨幣當局簽訂雙邊本幣互換協(xié)議，成為全球金融安全網(wǎng)的重要組成部分。

　　另一方面，基于監(jiān)管規(guī)則的危機防范體系不斷完善。金融危機后，國際社會對全球金融監(jiān)管體系進行了一系列重大改革，包括發(fā)布《巴塞爾協(xié)議III》，增強銀行機構(gòu)的穩(wěn)健性、強化對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管等。中國一直積極參與國際金融監(jiān)管標準的制定與實施，是少數(shù)全面實施《巴塞爾協(xié)議III》的經(jīng)濟體之一；已建立系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管框架，中國系統(tǒng)重要性銀行總損失吸收能力已全部達標；建立了存款保險制度，能為99%以上的存款人提供全額保障；出臺并全面實施資管新規(guī)，影子銀行風險大幅壓降。

　　當前，全球金融穩(wěn)定體系正面臨一些新的挑戰(zhàn)。

　　第一，監(jiān)管框架仍然碎片化，甚至出現(xiàn)“競爭性逐底”的傾向。近來，《巴塞爾協(xié)議III》等國際監(jiān)管規(guī)則的執(zhí)行受成員國國內(nèi)政治因素影響出現(xiàn)擺動，可能會帶來監(jiān)管套利，削弱全球金融穩(wěn)定體系。國際社會應積極落實已議定的監(jiān)管改革措施，防范監(jiān)管套利和風險跨境傳導。

　　第二，數(shù)字金融等一些新興領(lǐng)域監(jiān)管不足。比如，對于快速擴張的加密資產(chǎn)市場和氣候風險相關(guān)的監(jiān)管框架，全球監(jiān)管協(xié)調(diào)不足，監(jiān)管的取向大幅擺動并受政治的驅(qū)動太強；人工智能在金融領(lǐng)域的應用，缺乏統(tǒng)一監(jiān)管標準。全球需要加強監(jiān)管協(xié)同，補齊監(jiān)管短板。

　　第三，對非銀行中介機構(gòu)的監(jiān)管仍然薄弱。過去20年，非銀行中介機構(gòu)在全球融資中的比重大幅上升。這類融資穩(wěn)定性較弱，透明度較低，杠桿水平不斷上升，監(jiān)管有待加強。

　　我們認為，以強有力的國際貨幣基金組織為核心，構(gòu)建多元、高效的全球金融安全網(wǎng)，維護全球金融監(jiān)管規(guī)則的一致性和權(quán)威性，是危機防范與化解的關(guān)鍵路徑，也是應該繼續(xù)堅持的方向。

　　第四個問題，關(guān)于國際金融組織治理。

　　二戰(zhàn)后，國際社會從IMF和世界銀行起步，逐步建立了多層次、多維度的國際金融組織體系，覆蓋了國際政策協(xié)調(diào)、金融監(jiān)管規(guī)則制定、多邊開發(fā)機構(gòu)等領(lǐng)域，成為開展國際金融治理的主要制度性平臺，對于促進全球經(jīng)濟和貿(mào)易增長、維護全球金融穩(wěn)定發(fā)揮著重要作用。

　　隨著全球經(jīng)濟格局變化，IMF、世界銀行等主要國際金融組織和一些區(qū)域性金融組織的份額和投票權(quán)長期缺乏實質(zhì)性調(diào)整，新興市場和發(fā)展中國家的占比明顯低于在全球經(jīng)濟中的實際地位。國際社會還應關(guān)注，個別成員國奉行單邊主義的政策取向，干預和影響了國際金融組織的治理和運作。國際金融組織需要與時俱進推進治理改革，動態(tài)反映成員國在全球經(jīng)濟中的相對地位，提高新興市場和發(fā)展中國家的話語權(quán)和代表性，維護和踐行真正的多邊主義，提升治理效率。

　　在諸多國際金融組織中，IMF處于核心地位，在全球經(jīng)濟金融治理中發(fā)揮著重要作用。IMF是以份額為基礎(chǔ)的國際金融組織。份額規(guī)模決定了IMF的危機救助能力，份額占比決定了成員國在基金組織的投票權(quán)和獲取融資的規(guī)模。當前IMF的份額占比沒有能反映成員國在全球經(jīng)濟中的相對地位。按照已達成的共識，盡快推動份額占比調(diào)整，是IMF完善治理、提升自身合法性、代表性的關(guān)鍵。

　　當前，全球經(jīng)濟面臨高度不確定性。在完善治理結(jié)構(gòu)的同時，主要國際金融組織應進一步強化經(jīng)濟監(jiān)督職能，客觀評估全球和各國面臨的風險，積極引導各國堅定支持經(jīng)濟全球化和多邊貿(mào)易體系。加強對各國的政策引導，強化宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)，維護國際金融體系穩(wěn)定。

　　各位來賓：

　　完善全球金融治理，需要各方加強對話與合作。我們將堅持走改革開放之路、多邊主義之路，積極發(fā)揮建設性作用，為構(gòu)建更加公平、公正、包容、有韌性的全球金融治理體系貢獻力量。

　　最后，預祝本屆陸家嘴論壇圓滿成功，謝謝大家！

（文章來源：中國人民銀行）